El Ciclo de Inversión Pública: Demoras en los procesos
03 de febrero del 2022
José Luis Escaffi – Gerente General de Escaffi Gestión Pública (EGP)
José Alzamora Guzmán – (Director de proyectos de Escaffi Gestión Pública)
En julio del 2019, se aprobó el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (PNIC) con el objetivo de priorizar y articular —desde una perspectiva sectorial y territorial— las inversiones necesarias para potenciar la productividad y la competitividad del Perú (MEF, 2019). Este documento identificó una brecha de infraestructura de acceso a servicios básicos de S/ 363 mil millones, frente a lo cual priorizó 52 megaproyectos por un valor de S/ 128 mil millones1.
El resultado a la fecha es poco alentador ya que muchos de estos proyectos muestran un bajo nivel de ejecución. Entre el 2015 y el 2020, se registró un avance anual promedio de sólo 3.8% en los proyectos en ejecución (ver gráfico 1). A julio del 2021, solo cinco proyectos culminaron la ejecución de obras, mientras que nueve se encontraban paralizados y el resto exhibían concursos desiertos, cambios de modalidad, solicitudes de retiro, entre otros problemas2.
El problema de la insuficiente capacidad de gasto de calidad no es exclusivo de los megaproyectos; también se presenta en las inversiones de menor envergadura. Estos proyectos se caracterizan por presentar plazos extremadamente largos para iniciar su ejecución, especialmente en regiones y municipios donde se contemplan plazos promedios de alrededor de dos años para iniciar con la elaboración del expediente técnico y de un año adicional para iniciar la ejecución de las obras.
Asimismo, otro problema es la alta variabilidad que registran los proyectos tanto en alcance, monto y tiempos. El 41.9% de proyectos que se encuentran en etapa de construcción, registran variaciones de más de 25% entre el monto de preinversión y de la obra. Además, el 69.7% presenta algún retraso en la culminación de la obra o servicio3 y, a septiembre del 2021, la CGR registraba más de 2,400 obras paralizadas. Ello refleja claramente los problemas de gobierno y gerencia que afrontan las autoridades en su sistema de gestión, mayormente descentralizada, de pequeñas y medianas inversiones. Lamentablemente, el impacto ha sido la perdida de bienestar de la población.
Estos problemas cobran mayor relevancia si se considera que la mayoría de los proyectos en el Perú son de muy baja envergadura. Alrededor del 99% de proyectos viables y activos presentan un monto de inversión menor a S/ 50 millones; sin embargo, sólo representan el 54% del monto total de inversión (ver gráfico 2). Dentro de este grupo, más de la mitad de las inversiones cuestan menos de S/ 1 millón, y solo representan un 4% del presupuesto4. Esto demuestra una clara atomización en las inversiones del Estado, especialmente a nivel regional y municipal.
Como solución de corto plazo, proponemos la revisión y reformulación de las ingenierías de detalle mal hechas antes de la contratación de obras. Eso sería menos costoso que iniciar una obra con un mal contrato y alto riesgo de quedar paralizadas o de llegar a arbitrajes y juicios que usualmente pierde el Estado.
Para el mediano y largo plazo, se propone el desarrollo de programas de fortalecimiento de capacidades regionales y locales bajo el liderazgo del gobierno nacional. Estos debieran incluir la contratación de los Project Management Office (PMO), uno por cada Macro Región. Los PMO brindarían a cada autoridad local un programa de asistencia técnica, coaching y capacitación constante, así como proveería al personal experto necesario que permita mejorar la gestión de las inversiones públicas. Además, desarrollarían los estudios, con visión territorial, necesarios para el cierre de brechas para la competitividad. Esto permitiría el agrupamiento de los proyectos reduciendo la atomización de las inversiones y los problemas de gerencia derivados de esta.
A partir de las prioridades de las autoridades y sus poblaciones, y de acuerdo con el techo presupuestal de la Programación Multianual, los PMO contratarían y supervisarían las fichas técnicas o perfiles, las ingenierías de detalle, las obras y las supervisiones de obra y concluirían con la liquidación y la puesta en funcionamiento de los servicios. Estos PMO dejarían como legado, personal entrenado y certificado en gerencia de proyectos; cursos; guías referenciales, manuales con procesos, procedimientos y formatos estandarizados; estimaciones de costos basadas en evidencia; sistemas de seguimiento, monitoreo, evaluación y lecciones aprendidas.
De esa manera evitaríamos las grandes desviaciones entre las demandas ciudadanas y el alcance, tiempo, costo, calidad de los estudios de preinversión, las ingenierías de detalles, las obras concluidas y su capacidad de brindar adecuadamente servicios a la población.
Nota al pie:
1 Actualización a septiembre del 2021. Fuente: Formulario de seguimiento del EESI, OSITRAN, OSINERMING y SSI – MEF
2 De acuerdo con el informe de seguimiento de proyectos del PNIC a julio del 2021 elaborado por el MEF.
3 Fuente: Banco de Inversiones – MEF. Actualizado a septiembre del 2021.
4 Fuente: Banco de Inversiones – MEF. Actualizado a septiembre del 2021.
Bibliografía
ComeXPerú. (octubre de 2021). Reporte de avance de los Proyectos del Plan Nacional de Infraesturctura – PNIC. Obtenido de https://www.comexperu.org.pe/upload/articles/reportes/reporte-pnic-005.pdf
MEF. (julio de 2019). Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad. Obtenido de https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_privada/planes/PNIC_2019.pdf
MEF. (2021). Reporte de Seguimiento de Proyectos – Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad. Obtenido de https://www.mef.gob.pe/contenidos/EESI/reporte_PNIC_270721.pdf
MEF. (2021). Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones. Obtenido de Ministerio de Economía y Finanzas: https://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=category&id=652&Itemid=100674&lang=es
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