LA DESCENTRALIZACION EN EL PERÚ Un proceso inconcluso.

Derecho Municipal y Regional
Por:
ANGELES RAQUI, Carlos
La descentralización en el Perú:
Un proceso inconcluso
FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA POLITICA

UPLA
2012
La descentralización en el Perú: Un proceso inconcluso
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INTRODUCCIÓN
El centralismo ha sido desde muchos siglos atrás, un terrible lastre que atenta contra
de la unidad nacional, ha sido –es hoy mismo- una fuente de resentimientos y de
egoísmos regionales a manera de reacción contra la injusta postración, la misma que
cultiva el encono entre los propios peruanos y nos hace distantes e indiferentes,
acentuando aún más la división de pueblos y de gentes.
La descentralización crece al impulso de la exigencia económica, azuzada por el
comercio internacional y los TLC. Lima –el centro de los centros en el Perú- voltea la
mirada a las provincias solo para requerir de ellas su aporte en recursos naturales y
en productividad para cubrir las demandas de sus nuevos socios. Esa debe ser la
razón por la que a los ojos de los pobladores del interior el proceso descentralizador
no cubre las expectativas.
La manera como se quiere descentralizar, es la razón del fracaso de los intentos del
estado por romper el centralismo. Ninguna ley, ningún funcionario, ningún gobierno
podrá lograr la integración real del Perú y sus provincias sin hacer partir la
descentralización desde la base social, empezando desde luego, por atender con
equidad las demandas más urgentes de salud, educación e infraestructura.
“Tres son los grandes enemigos de la promesa de vida peruana: los podridos, los
congelados y los incendiados. Los podridos han prostituido palabras, conceptos,
hechos e instituciones al servicio de sus medros, de sus granjerías, de sus instintos y
de sus apasionamientos. Los congelados se han encerrado dentro de ellos mismos,
no miran sino quiénes son sus iguales y a quienes son sus dependientes,
considerando que nada más existe. Los incendiados se queman sin iluminar, se agitan
sin construir. Los podridos han hecho y hacen todo lo posible para que este país sea
una charca, los congelados lo ven como un páramo; y los incendiados quisieran
prender explosivos y verter venenos para que surja una gigantesca fogata.
Toda clave del futuro está allí: Que el Perú escape del peligro de no ser sino una
charca, de volverse un páramo o de convertirse en una gigantesca fogata. Que el Perú
no se pierda por la obra o la inacción de los peruanos.”
Jorge Basadre

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Ante la ausencia del estado, la insatisfacción, el reclamo social, la indignación se
convierten en turbas violentas, en masas fácilmente influenciadas por los
aprovechadores que merodean cualquier protesta social para ponerse al frente con
expectativas electorales y de poder.
Por eso, la regionalización, síntesis de la disyuntiva centralismo/descentralismo, es el
reto que debe afrontar el estado con verdadera dedicación.
A lo largo de este estudio hemos recorrido la historia del Perú descubriendo que, la
descentralización fue un problema de siempre y que los gobiernos en distintas
épocas avanzaron en ese sentido para que – a continuación- el siguiente presidente
desmontara todo lo avanzado.
Solo después del gobierno transitorio de Valentín Paniagua, se ha consolidado un
proceso constante en el marco de una política nacional que cada presidente está
obligado a proseguir, y ha empezado la construcción de un marco normativo que
permite sentar las bases de un proceso de largo aliento.
Aún así, las dificultades no son pocas. Cuando las regiones se hayan integrado de
manera real y efectiva, recién podremos hablar de una nación unitaria y consolidada,
por ahora, el desafío es un reto para gobernantes y gobernados.
Mientras tanto, los primeros deben escuchar mucho más a los segundos, pues la
descentralización es todavía un proceso inconcluso.
Lima, abril del 2012

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INDICE
INTRODUCCIÓN
CAPITULO I
MARCO TEORICO
1. La situación precedente a la descentralización.
2. Orígenes del centralismo
3. El centralismo contemporáneo
4. Descentralización: características definitorias
5. Los ejes de la descentralización
A. descentralización administrativa
B. descentralización económica.
C. descentralización política.
d. descentralización fiscal.
6. Como se hizo posible la descentralización
7. Los obstáculos que bloquean el avance descentralizador.
8. Agenda pendiente de los procesos de descentralización
y regionalización.
9. Conclusiones Preliminares.
10.Bibliografía utilizada.
CAPITULO II
DESARROLLO NORMATIVO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION
1. La Constitución Política de 1979.
a. El Arq. Fernando Belaunde Terry (1980-1985): los albores del proceso
descentralista.
b. El primer Periodo de Alan García (1985-1990)

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a. El gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000)
B. El gobierno de transición: Valentín Paniagua. (2000-2001)
c. El gobierno de Alejandro Toledo.(2001-2006)
i. Ley de Bases de la Descentralización.
ii. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
iii. Ley de Incentivos para la Creación de Regiones
d. .Alan García: Segundo Período (2006-2011).
3. Conclusiones preliminares.
4. Bibliografía utilizada.
CAPITULO III
DESARROLLO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN – LEY Nº 27783
1. Situación actual del proceso
a. Antecedentes
2. Ámbitos de descentralización claves para la etapa que inició en Julio del 2011.
3. Evaluación del proceso de descentralización.
a. Introducción
b. Competencias asignadas y proceso de transferencia
c. Recursos y descentralización fiscal
d. Estrategia para la regionalización
4. Legalidad constitucional y descentralización
5. Conclusiones Preliminares
6. Bibliografía Utilizada.
CAPITULO IV
ORGANISMOS CREADOS PARA FACILITAR EL PROCESO
1. Consejo Nacional de Descentralización.

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2. Fondo Intergubernamental para la Descentralización
3. Fondo de apoyo gerencial a los gobiernos regionales.
4. Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales.
4.1 Objetivos y líneas de trabajo.
a. La comisión técnica de educación
b. La Comisión técnica de Descentralización Fiscal
c. La Comisión técnica de Presupuesto Público
d. La Comisión técnica de salud 2010
e. La Comisión técnica de gestión descentralizada
f. Comisión de participación ciudadana, transparencia y lucha contra la
corrupción.
4.2 Organización
a. La Secretaría Técnica
b. Comisión Técnica de Educación
c. Comisión Técnica de Descentralización Fiscal
d. Comisión Técnica de Presupuesto Público
e. Comisión Técnica de Salud
f. Comisión Técnica de Gestión Descentralizada
g. Comisión de participación ciudadana, transparencia y lucha contra la
corrupción
h. Convenios y alianzas internacionales
i. Cooperación Internacional.
j. Instituciones Nacionales.
5. Conclusiones Preliminares
6. Bibliografía utilizada.
CAPITULO V
CAPITULO V
ELECCIONES REGIONALES: PROCESOS ELECTORALES
1. Antecedentes.

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2. Elecciones Regionales 2002
a. Organizaciones políticas participantes
b. Listas por organizaciones políticas participantes
c. Resultados
d. Gobiernos Regionales de acuerdo al porcentaje de votación obtenido
3. Referéndum para la Constitución de Macro Regiones
a. Resultados del referéndum
a. Organizaciones políticas participantes
b. Resultados
c. Autoridades reelectas
a. Organizaciones Políticas Participantes.
b. Resultados.
c. Tendencias basadas en el desempeño de los partidos políticos y
movimientos regionales.
6. Conclusiones Preliminares.
7. Bibliografía.
ONES
CAPITULO VI
LA INTEGRACION INTERREGIONAL
1. Antecedentes
2. El referéndum del año 2005: la oportunidad perdida
3. Perspectivas macro regionales
a. Dinámicas macro regionales
b. Escenario territorial propuesto
c. Previsión ante el cambio climático mundial
d. Población creciente,
e. Mayor uso Agropecuario de la tierra agrícola.

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f. Bosques amazónicos
g. Articulación sinérgica territorial, con valor agregado
4. Gestión del territorio en la reforma descentralista.
5. Conclusiones preliminares
6. Bibliografía Consultada.
CAPITULO VII
EL PROCESO DE TRANSFERENCIA REAL
1. Integración territorial
2. Imperativos globales en cambios territoriales de la Nación
3. Determinantes nacionales
4. La descentralización fiscal.
5. Descentralización de recursos
6. Estado de transferencia de funciones, programas y organismos.
CAPITULO VIII
MANCOMUNIDADES REGIONALES
1. Definición.
2. Marco Legal
3. Antecedentes.
4. Principios.
5. Objetivos.
6. Incentivos para la mancomunidad regional.
7. Organización y estructura básica.
8. La mancomunidad regional económica.
EPILOGO

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CAPITULO I
MARCO TEORICO
1. LA SITUACION PRECEDENTE A LA DESCENTRALIZACIÓN
La descentralización como antitesis de la Centralización, ha sido a lo largo de
nuestra historia un clamor de siempre, el pensador José Carlos Mariátegui en uno de
sus “Siete Ensayos de interpretación de la realidad peruana”, precisamente el Sexto
ensayo denominado “Regionalismo y centralismo”, elaboró un análisis que en aquel
entonces no pudo ser más preciso. Advirtió el peligro de acceder a la demanda
descentralista planteada por los gamonales y terratenientes de inicios del siglo XX
que solo buscaban autonomía en sus dominios provinciales y “progreso” entendido
como infraestructura que esté al servicio de sus extensas propiedades.
En ese pedido de descentralización era obvio que los pueblos no participaban, no era
posible hacerlo pues, en la estructura socio política del Perú del siglo pasado, una
costra política muy adherida a los grupos de poder servían de mayordomos de sus
deseos y actuaban en consecuencia con su encargos que, como era previsible, solo
podían favorecer a unos pocos.
Desde la publicación de los “Siete ensayos de interpretación de la realidad peruana”,
transcurrieron setenta años de centralismo, sin casi ningún paréntesis digno de nota.
De alguna manera la modernidad de Lima llegó al interior, pero sin desembocar en
ese conjunto homogéneamente capitalista que anhelara Mariátegui”1.
Todas las trabas que precedieron al esfuerzo descentralista posterior provienen de la
mentalidad egoísta de los pocos sectores beneficiados con un sistema que los
1 CONTRERAS, CARLOS “Centralismo y Descentralización en la historia del Perú” Revista del Instituto de
Estudios Peruanos, serie II no. 04, Lima 2000, pág. 03

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privilegia inequitativamente con recursos económicos, infraestructura, medios de
desarrollo y finalmente poder local, en desmedro de las grandes mayorías excluidas.
Fue la crisis institucional de los años ochenta la que deslegitimó el sistema
democrático, poniendo con ello en tela de juicio la eficacia del propio tipo de
gobierno, por ello el desfase entre el crecimiento de las demandas de la población y
la incapacidad del Estado para satisfacerlas derivó en el cuestionamiento de las
instituciones políticas, económicas y sociales, y ocasionó una crisis de
gobernabilidad. Debido a la etapa de violencia política e índices de hiperinflación que
vivió el país, ésta adquirió la naturaleza de crisis de gobernabilidad democrática.2
2. ORIGENES DEL CENTRALISMO
En estricto recuento de la Historia del Perú debemos mencionar que durante el
dominio colonialista del Reino de España, nuestro país fue el gran Virreynato del
Perú, cuya capital Lima, era sede y centro del poder con radio de influencia a toda
Sudamérica.
Nada podía suceder en los Virreynatos de la Plata o de Nueva Granada, ni en la
Audiencia de Charcas, tampoco en las Capitanías Generales de Chile o de
Venezuela, que no fuera indicado desde Lima, la Ciudad de los Reyes. La sede del
poder en esa época era Lima.
Independizado el Perú de España, conservó ese esquema centralista sin mayores
cuestionamientos; las masas indígenas arrinconadas tras la cordillera de los andes y
las etnias selváticas confinadas aún más allá no significaban ningún peso político
para cambiar este estado desventajoso de cosas.
Por si fuera poco, durante las primeras décadas de vida independiente sobrevino un
grave caos político por el control del Estado. Las elites de norte y del sur se
2 SAGASTEGUI FRANCISCO, PATRON PEPI, LINCH NICOLÁS Y HERNANDEZ MAX, “Democracia y buen
gobierno. Hacia la Gobernalidad democrática en el Perú, Agenda, Lima 1996. pág.137.

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enfrentaron en guerras civiles por el afán de conquistar el “botín de la independencia”
que estaba representado por numerosas haciendas, residencias urbanas y minas de
metales preciosos expropiadas a la corona española o a los súbditos de la península,
quienes fueron expulsado o emigraron por propia iniciativa durante el proceso de
lucha emancipatoria.3
Más adelante, surgida la bonanza del guano, se vivió un período de aparente
prosperidad al punto que sus ingresos significaban dos tercios del PBI de aquellos
años (1850-1880) y trajo como consecuencia que se abolieran ominosos tributos que
databan de la época virreynal. Acaso como una cruel paradoja, esta primera bonanza
económica reforzó el centralismo: Lima ya no necesitaba ni siquiera de los tributos
que antes provenían de las provincias y la indiferencia se acentuó más aún.
Después de ello se le atribuye a Andrés Avelino Cáceres el primer intento de
descentralización4
, después de la estrepitosa derrota en la guerra del Pacífico, el
Mariscal comprendió con mucha visión que, muchos sectores de la nación peruana
no había defendido a la patria con igual ardor por una simple razón: gran parte de
ella estaba arrumada en el patio trasero de Lima y nunca había sido considerada
como región, provincia, o municipio, por ello, los pueblos ignorados por el gobierno
central, no abrazaron con plenitud la causa patriota actuando en muchos casos de
manera displicente.
Posteriormente, el civilismo de fines del siglo XIX, estimó que el Estado no estaba
preparado para llevar a cabo ningún proceso de descentralización y regresó a la
misma historia de siempre pues ante la llegada de inversiones extranjeras en la
naciente industria minera, era preciso contar con un poder central que garantizara la
operación de transnacionales en el Perú que no tuvieran la amenaza de un gobierno
regional.
3 CONTRERAS, CARLOS. op. cit. pág. 07
4 CONTRERAS CARLOS op. cit, pág. 13

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A continuación, con la constitución de 1933 se crearon consejos departamentales
que se quedaron para siempre entintadas en el texto de la Carta Magna sin llegar a
plasmarse nunca en un organismo que funcionara en la práctica, más aún hacia
mediados de siglo, la creación de diversos ministerios (salud, hacienda, educación,
vivienda) todos de corte vertical y burocrático que nacía en Lima y dependía de ella
hicieron más sólida la decisión de centralizar el poder.
3. EL CENTRALISMO CONTEMPORANEO
Así llegamos a las décadas contemporáneas, en muchísimos aspectos, el Perú está
casi íntegramente concentrado en Lima. O, mejor, muchísimos de los intereses de
los peruanos están casi totalmente reunidos en la capital y sin embargo Lima y
Callao sólo comprende el 0.3 % del territorio nacional. Esta concentración
demográfica creciente e incesante se debía y se debe a que un grueso sector de la
población campesina de los lugares más remotos y olvidados de nuestro país se ven
obligados a migrar a la capital o capitales de provincia, en busca de las
oportunidades que total y absolutamente les venía negando el Estado en su lugar de
origen.
Sin embargo, la ciudad genera nuevas frustraciones, de las expectativas –contexto
de vida nuevo y moderno, castellanización, y mayores posibilidades de
esparcimiento, es un “monstruo” incapaz de resolver la demanda más acuciante de
los migrantes: trabajo digno y bien remunerado, por lo que a falta de otra alternativa,
los provincianos no tienen otra alternativa que informalizar total y absolutamente la
ciudad, contribuyendo a su desarrollo pero paradójicamente también al caos, que
cada vez se hace más insostenible; entonces al no crecer proporcionalmente la
oferta de servicios, los limeños o lugareños de las grandes capitales de provincia,
básicamente de los sectores medios, han visto resentida seriamente la calidad de los
servicios que venían recibiendo respecto de la seguridad en la vivienda y en las
calles.

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El fenómeno, no obstante, genera simultáneamente otra gravísima manifestación: el
resto del territorio del país, en lugar de verse cada vez más poblado, físicamente más
y mejor ocupado, y racionalmente mejor ordenado. Solo la Costa alberga a los
centros de poder del país, aprovechando desde luego, la estratégica posición frente
al mar, vía a través del cual se desarrolla el comercio principalmente con el resto del
mundo.
Lo que nos lleva finalmente a un stress urbano que asfixia a la capital y comienza a
suceder con algunas ciudades de la costa que alcanzan un desarrollo económico
mayor al resto del país.
De ahí que sea necesario tener claro, en la antinomia propuesta: centralismo-
descentralización, los términos conceptuales de su significado como veremos a
continuación.
4. DESCENTRALIZACION: CARACTERISTICAS DEFINITORIAS.
La clave de subsistencia y de desarrollo del Estado Unitario peruano como un
verdadero Estado Constitucional moderno y eficaz pasa, necesariamente, por la
descentralización del país. De lo contrario, seguiremos el camino ya conocido, que
traduce un fresco de desigualdades e injusticias, de pobreza y pauperización, en un
paisaje que muestra la generosidad de la naturaleza al brindarnos una realidad rica
en recursos naturales y otros elementos.
Para lograrlo es necesario un cambio de mentalidad. Como dice Brewer-Carías5,
“que se entienda que en el Estado no sólo debe existir un solo gobierno nacional,
sino que el gobierno del Estado está conformado además de por el gobierno
nacional, por el gobierno de los territorios intermedios y por los gobiernos locales. Si
5 BREWER-CARIAS, ALLAN R. “Reflexiones sobre la descentralización política y el Estado”
Universidad Externado de Colombia, Santa Fé de Bogotá, 1996 pág. 72

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esto no se entiende, lo que habrá será una caricatura de descentralización y el riesgo
inminente de la pérdida de la democracia por ausencia de mecanismos de
participación política, que sólo fórmulas descentralizadas pueden procurar.”
Se mantiene el error conceptual: denominar gobierno unitario, representativo y
descentralizado al Estado Unitario Descentralizado6
.
Existen un sinnúmero de definiciones sobre descentralización, siendo las más
empleadas, las siguientes:
A. Transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y
recursos, especialmente financieros, materiales y tecnológicos de los que
son titulares las entidades de la función ejecutiva hacia los gobiernos sub-
nacionales7
.
B. Reducción y transferencia de poderes de un centro hacia sus partes
integrantes, práctica de transferir competencias, funciones y recursos
desde el nivel central del Estado hacia las organizaciones de ésta y de la
sociedad a niveles territoriales menores, supuestamente más adecuados
para una mayor y más democrática participación de la población en la
determinación política, económica y físico-ambiental de su destino
colectivo.8
C. Es la hermana gemela de la democracia.9 Predominio en un estado de la
adscripción de la realización de sus fines directos e indirectos a las
competencias de personas jurídicas distintas del gobierno central
(administración indirecta), favoreciendo la participación de la colectividad
6 BLUME FORTINI ERNESTO. “La Descentralización en la constitución del Perú (Avances, retrocesos y
reforma constitucional)” pág. 14.
7VÁSQUEZ BARQUERO, ANTONIO. “Desarrollo económico local y descentralización: aproximación a un
marco conceptual”. CEPAL/GTZ, Madrid 2000.
8 LIJPHART, AREND. “Modelos de Democracia”. Editorial Ariel, Barcelona 2000, P. 178.
9AMPUERO, ADA, “La Descentralización de los Servicios de Educación y Salud en el Perú: Una mirada
panorámica”. ESAN-USAID, lima: 1999, P. 84.

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en el poder público como modo de reestructuración de competencias
realizada a favor de las Entidades más próximas a los ciudadanos.
.
D. En sentido genérico: se entiende por descentralización todo proceso que
traslada asuntos de la capital del país hacia la provincia, cualquiera que
sea su índole, en sentido técnico-jurídico significa la radiación de
competencias de carácter administrativo en manos de autoridades
regionales o locales. El máximo grado de descentralización se confunde
con el federalismo
.
Se la define también como un proceso de redistribución espacial y social del acceso
a las oportunidades de desarrollo, reconociendo y valorando la diversidad geográfica,
ecológica y étnico-cultural.10
El que recibe la competencia actúa como órgano de un ente distinto de aquel al que
se resta la competencia. asimismo, se enfatiza que dentro del ente descentralizado
puede existir un cierto grado de centralización interna o puede existir
desconcentración.
Algunas características básicas que describen a la descentralización son:
autogobierno, auto-administración, recursos propios y control (tanto del pueblo como
de los que ejerzan el poder)
5. LOS EJES DE LA DESCENTRALIZACIÓN.
Al hablar de descentralización no se puede evitar mencionar por lo menos cuatro
ejes de aplicación, sin los cuales no es posible avanzar en un proceso de desarrollo
regional. Tanto el aspecto administrativo que otorga funciones y responsabilidad a
las autoridades regionales, como el aspecto político que empodera y legitima a los
10 “Descentralización en el Perú: Propuestas para una reforma descentralista 2001-2021”,
Elaborado por la Secretaría Técnica para el proceso de Descentralización, 2002, p. 19.

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representantes regionales en su actuación al frente de su ámbito de poder, son ejes
temáticos que desarrollaremos a continuación conjuntamente con el aspecto
económico y fiscal que en buena cuenta alimenta y proporciona los recursos
financieros que hacen posible todos los planes y proyectos que las regiones se
plantean o se proponen con miras a lograr el desarrollo de sus respectivas regiones.
A. Descentralización Administrativa
Implica el traspaso de competencias y funciones que por mandato constitucional
debe realizarse progresivamente conforme a un conjunto de criterios definidos
legalmente tomando en cuenta la capacidad de gestión efectiva del GGRR o GGLL
que recepciona dichas competencias.11
El hecho de que se trasfieran facultades administrativas y financieras a una
determinada organización de gobierno regional o local no quiere decir que todo lo
que se haga en esa comunidad sea decidido localmente. En última instancia, el
órgano de gobierno regional o local responderá de alguna u otra forma ante el
gobierno central. En este tipo de descentralización las autoridades encargadas de la
administración local pueden ser elegidas por los pobladores o designadas por el
gobierno central.
Partiendo del enfoque de la provisión de bienes públicos, se puede decir que este
tipo de descentralización no incluye decisiones sobre la provisión, como lo afirma
Ivan Finot, “en el caso de una descentralización operativa (administrativa) también
existen decisiones, pero no sobre provisión –en su sentido estricto- sino sobre
operación de la provisión”. 12
11 DANOS ORDOÑEZ, JORGE. “La reforma administrativa en el Perú”. en: Derecho y Sociedad, Lima,
Editorial Derecho y Sociedad, no 21, 2003, p. 259.
12 FINOT, IVÁN. “Descentralización en América latina: teoría y práctica”. Santiago de Chile: Instituto
latinoamericano y del Caribe de planificación económica y social – ILPES, 2001.

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La descentralización administrativa ha sido definida como la transferencia de
responsabilidad para el planeamiento, manejo y la colocación de recursos del
Gobierno Central a determinadas agencias, unidades subordinadas o diferentes
niveles de gobierno, autoridades semiautónomas, autoridades públicas,
corporaciones, autoridades funcionales u organizaciones no gubernamentales
Asimismo, desde esta perspectiva se han considerado a la desconcentración, a la
devolución y a la delegación como mecanismos de la descentralización
administrativa, enfatizándose que en todos ellos debe primar la responsabilidad
funcionarial (accountability) ante la población y las entidades fiscalizadoras por los
actos que desarrollen en el ejercicio de sus funciones, debido a que esta
responsabilidad maneja la discreción como esencia de la descentralización
administrativa, que envuelve la delegación de esa autoridad.
B. Descentralización Económica.
También entendida por algunos como privatización. Consiste en transferir el proceso
de asignación de diferentes factores e insumos de producción, de instancias político-
administrativas hacia mecanismos de mercado. Bajo este punto de vista, se puede
considerar a la privatización como una forma de descentralización, siempre que se
relacione con mecanismos de un mercado competitivo. Tomando el enfoque sobre la
provisión de bienes públicos, se puede decir que la descentralización económica se
relaciona más que con la provisión de bienes públicos, con la producción de éstos.
La descentralización económica debe propender a la integración horizontal entre las
regiones (a fin de lograr economías de integración bajo una sola administración
estatal), y la integración vertical entre las regiones y Lima, y de sus entornos rurales
con sus ciudades-eje (complementando la producción rural y la producción y el
consumo urbanos).

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El aspecto fiscal se refiere a definir temas como: qué nivel de gobierno determina la
base y la tasa de cada impuesto, qué nivel de gobierno se hace responsable de la
prestación de un servicio específico -por ejemplo, agua, salud, educación- y cómo
equilibrar los desbalances horizontales -por ejemplo, diferencias de desarrollo, de
ingreso, de educación y de pobreza- entre regiones.13
C. Descentralización Política.
Se presenta como requisito para llevar a cabo una descentralización política, el
hecho de que las autoridades a las cuales se hará la transferencia de facultades
sean elegidas por los pobladores de la región o localidad, y no simplemente
designadas por el gobierno central.
Las competencias transferidas en una descentralización política, esencialmente
normativas, serán ejercidas de forma autónoma por los gobiernos subnacionales,
respondiendo en última instancia a los pobladores que los eligieron y no al gobierno
central. Desde el enfoque económico de la provisión de bienes públicos, afirma Finot:
“...sólo habrá descentralización política cuando se decide (por parte de los gobiernos
locales) qué, cuánto y con qué recursos proveer...”
La dimensión política del proceso (descentralización) responde a la necesidad de
vincular a los ciudadanos a las decisiones públicas colectivas y dar a éstas
legitimidad y capacidad de ser cumplidas y que ha cobrado importancia
principalmente como una reforma democrática, dirigida a ampliar la "matriz de
oportunidades de participación”.
D. Descentralización Fiscal.
13 LARIOS JOSÉ, ALVARADO BETTY Y CONTERNO ELENA Documento Técnico no. 7, PRODES “pro-
descentralización”. USAID, Lima Enero, 2004. pág. 575

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Proceso por el cual se asigna recursos a los Gobiernos Sub-nacionales, a fin de
asegurar el cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia. Implica
reglas de eficiencia en la recaudación tributaria, el uso eficiente de los recursos
públicos, y reglas de responsabilidad fiscal para que contribuyan con la estabilidad
macroeconómica y la sostenibilidad de las finanzas públicas.
Los recursos fiscales de los gobiernos subnacionales en el Perú son de
dos tipos:
a. Los recaudados directamente por dichos gobiernos y,
b. Aquellos recaudados por el gobierno nacional y que luego son transferidos
hacia los gobiernos subnacionales.
Estos últimos a su vez se subdividen en dos categorías:
1. los provenientes de los impuestos destinados a favor de dichos gobiernos,
que pueden o no ser compartidos con el gobierno nacional y,
2. los que provienen de los impuestos generales de la nación.
Entre los principales recursos fiscales que actualmente se destinan a los gobiernos
subnacionales, destacan el impuesto a la renta de empresas dedicadas a la
explotación de riquezas naturales y el Impuesto de Promoción Municipal (IPM). Por
otro lado, entre los ingresos generales del tesoro público que el gobierno nacional
transfiere a los gobiernos subnacionales, se encuentran aquellos que forman parte
de los programas sociales administrados por los gobiernos locales, tipo vaso de
leche por ejemplo, o aquellos que se utilizan para pagar gastos corrientes y
remuneraciones de maestros y servidores públicos de los centros de salud en las
regiones.
Por lo tanto, los gobiernos regionales en el Perú carecen de fuentes de ingresos
tributarios propios directamente recaudados. El grueso de los recursos de estos
gobiernos proviene de transferencias efectuadas por el gobierno nacional, las

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mismas que pueden subdividirse en dos tipos de fuentes: aquellas provenientes de
impuestos destinados y aquellas provenientes de los recursos generales u ordinarios
del tesoro público.
A pesar de los diversos recursos y mecanismos de transferencia presupuestaria que
tienen los gobiernos regionales, éstos continúan demandando mayores
presupuestos. Sin embargo, las normas vigentes ya no contemplan más recursos
que los que actualmente existen, salvo para el caso de fusiones entre dos o más
regiones. En este eventual caso, la Ley de Descentralización Fiscal contempla que
tales regiones integradas percibirán tres tipos de recursos nuevos. Por un lado,
recibirán el 50% de los ingresos provenientes de 3 impuestos efectivamente
recaudados en la respectiva región: el IGV (sin el Impuesto de Promoción Municipal),
el ISC y el impuesto a la renta de personas naturales.
Por otro lado el otorgamiento de mayores recursos presupuestarios a los gobiernos
regionales debe ir aparejado con una clara asignación de responsabilidades y
funciones a los mismos, así como con una demostrada eficiencia de ejecución
presupuestaria por parte de ellos. Lo que ocurre actualmente en varios casos es que
los gobiernos están recibiendo fuertes ingresos adicionales, sin mayores
responsabilidades ni competencias y sin tener la capacidad para ejecutar mayores
gastos especialmente de inversión.
En este sentido, sería interesante recoger lo que ya está estipulado para los
gobiernos regionales en la ley de Descentralización Fiscal, y aplicarlo también a los
gobiernos locales. En dicha norma, para el futuro, se establecen incentivos para
aquellas regiones que muestren mejoras en el esfuerzo fiscal, en función a metas de
recaudación pre- establecidas. Aún no se ha determinado el procedimiento para
establecer dichas metas y tampoco se ha establecido el tipo de incentivos a otorgar.

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Un ejemplo palpable es la competencia transferida para el tratamiento regional de las
políticas y planes relacionados con la explotación racional de los recursos y el
manejo del ambiente; la cual se mantiene aún insuficientemente operativizada por
esas carencias.
6. COMO SE HIZO POSIBLE LA DESCENTRALIZACION
El inicio de la descentralización democrática fue posible por la confluencia de 3
factores principales:
En primer lugar, por la demanda de la fuerzas descentralistas y experiencias exitosas
de gestión locales basadas en procesos de gestión participativa y concertada que
desde hace más de 2 décadas se venían desarrollando en diversos lugares del país.
Experiencias que han sido una de las fuentes importantes para el diseño del nuevo
marco normativo de la descentralización.
Pero el proceso de descentralización fue también fruto de grandes consensos
nacionales. El marco normativo básico para darle curso, no hubiera salido adelante
si no fuera por el gran consenso nacional alcanzado entre todas las fuerzas y
partidos políticos en el Congreso de la República. La reforma de los 12 artículos de
la Constitución referidos al capítulo de la descentralización, la Ley de Bases, la Ley
de Elecciones Regionales y Municipales, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales,
todas ellas fueron aprobadas casi por unanimidad. No cabe duda que no hubiera
sido posible sancionarlas de otra manera, pues en la sociedad peruana y sobre todo,
en el Congreso de la República, no hay hegemonía de alguna fuerza política en
particular.14
Un tercer factor decisivo para el inicio del proceso descentralista fue la voluntad
política del gobierno del Presidente Toledo para llevarla adelante. El impulso al
14 THAIS DIAZ, IVÀN “El proceso de Descentralización en el Perú” CEDEP lima 2005, pág. 12

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proceso de descentralización es quizá uno de los mayores méritos y logros del
gobierno actual. En nuestro país, dada la precariedad de la representación política
así como la debilidad de la representación social, es necesario tomar plena
conciencia de que la consolidación del proceso de descentralización sólo será
posible si logramos la concurrencia de estos tres factores que hicieron posible
iniciarla.
A ello habría que agregar ahora el indispensable protagonismo de los nuevos
Gobiernos Regionales y Locales.
El diseño de los planes de desarrollo concertados y participativos de los Gobiernos
Regionales y Locales son esfuerzos que sobre la base de visiones de futuro
compartidas regionales-departamentales y locales, buscan producir procesos de
articulación interinstitucional en función de estrategias y priorizaciones de programas
y proyectos para lograr el desarrollo integral de sus circunscripciones.
En función de dichos planes de desarrollo se busca articular los programas sociales y
la acción de todos los actores del desarrollo como los empresarios privados micro y
medianos, las empresas estatales, las organizaciones privadas de desarrollo y la
acción de los sectores del Gobierno Nacional.
7. LOS OBSTACULOS QUE BLOQUEAN EL AVANCE DESCENTRALIZADOR.
Entre los problemas y limitaciones15 más serias que enfrentan la descentralización
podemos mencionar:
 Estructura normativa confusa y desintegrada con parches y remiendos que no
responden a un diseño integral y concordado.
15 MOLINA, RAÚL. “Sistematización de experiencias de Reforma Institucional en Gobiernos Regionales.”
Informe de Consultoría USAID-PRODES, Lima mayo 2010. pág. 43.

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 Estructura operativa compleja basada en tres sistemas diferentes; la nueva
normativa de la descentralización, la estructura de los antiguos Comités
Transitorios de Administración Regional (CTAR) y los sectores transferidos del
gobierno central: las Direcciones Regionales Sectoriales (DIRES).
 La autonomía limitada de los GR debido a la cercana supervisión del MEF,
prevista por ley, en la programación, formulación, aprobación, ejecución,
evaluación y control de los presupuestos regionales.
 Base territorial inadecuada basada en los antiguos departamentos y no en
espacios más amplios (macro-regiones) que permitan mayor escala e
integración económica.
 Capacidades profesionales y técnicas limitadas derivadas en parte de las
barreras para ofrecer sueldos y salarios competitivos en relación a los montos
de inversión disponibles.
 Ausencia de mecanismos e incentivos para la cooperación técnica horizontal
entre GR, que permitan identificar, adaptar y elevar la escala de experiencias
innovadoras y exitosas en temas de gestión pública, inclusión social,
emprendimientos productivos y manejo ambiental entre otras.
 Preferencia política y normativa (SNIP) por las obras de infraestructura (fierro
y cemento) en desmedro de la inversión en capital humano y programas
sociales.
 Aumento de la conflictividad basada en localismos y disputas sobre recursos
naturales (agua) y asignación de canon y regalías, así como la poca o nula
disposición de las autoridades regionales y locales para prevenir y mediar en
estos conflictos.
Quizás el factor común detrás de muchos de estos problemas es la debilidad
institucional de los GR que se debe a múltiples factores; legislación y normatividad
profusa y confusa; la complejidad y novedad del proceso de descentralización, la
falta de recursos humanos en calidad y cantidad suficiente, y la “crisis del
crecimiento” ya señalada. Pese a todo ello, la descentralización es un proceso

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irreversible,16 responde no solo a una decisión política sino también a la necesidad y
al reclamo ciudadano de acercar la gestión pública a la población local y atender
mejor a la diversidad de oportunidades y problemas que tiene una población tan
heterogénea como la peruana.
Este reto implica promover una mayor responsabilidad de electores y organizaciones
regionales y locales, públicas, privadas y de la sociedad civil, para construir y
participar en una visión compartida para el desarrollo regional y nacional. Quizás
tomando como base estas visiones compartidas puedan ir superándose los conflictos
en los que predomina una miope visión cortoplacista y localista, para lograr una
integración basada en la diversidad que el país reclama.
8. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN
Y REGIONALIZACIÓN.
El tema de la descentralización aparece en los primeros lugares de la agenda
gubernamental. En ese marco, se han adoptado decisiones y políticas públicas que
configuran avances importantes pero aún insuficientes para contrarrestar el perfil
centralista tanto de la plataforma productiva como del aparato político-administrativo.
Mientras este desfase ocurra, se alejarán las posibilidades satisfacer objetivos de
desarrollo equitativos y sostenibles para el país en su conjunto. Bajo este argumento,
se trata de develar los orígenes o causas estructurales del centralismo y del
inadecuado ordenamiento del territorio; lo cual implica cuestionar los patrones que
rigen la economía y la estructura del Estado.
Estas son, a nuestro entender las cuestiones pendientes para alcanzar la efectiva
descentralización en el Perú:
16 ARAMBURU , CARLOS Procesos de Regionalización y Descentralización del Estado” PNUD Informe de
Evaluación Final 2006-2010, Lima Octubre 2010 pág. 10

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a. Se aprecian vacíos en los contenidos programáticos de las organizaciones con
una visión descentralista, sean estas oficiales o privadas (Organismos No
Gubernamentales, Colegios Profesionales, Gremios Empresariales y Laborales,
Universidades; Frentes de Desarrollo Locales), estas debieran empujar a los
contendores electorales (en la época justa) para explicitar sus propuestas
descentralistas con la mayor consistencia posible. Esta posibilidad será más
eficiente si se parte de balances rigurosos entre los logros y las insuficiencias
detectados. Quizá sea el Acuerdo Nacional el escenario más adecuado para
auspiciar estos intentos, considerando que la octava Política de Estado del
Acuerdo Nacional aboga precisamente en favor
b. La reforma o modernización del Estado en general y del Poder Ejecutivo en
particular debieran considerar la inserción en la arquitectura gubernamental de
estructuras orgánicas y mecanismos de gestión que garanticen la mejor atención
a las demandas ciudadanas. Al respecto, tendrían que precisarse con mayor rigor
las funciones exclusivas y compartidas de cada nivel de Gobierno (Nacional,
Regional, Provincial, Distrital), teniendo en cuenta que la denominación
“Regional” es una ficción transitoria de espacios cuya cobertura alude finalmente
a conglomerados departamentales o provinciales aunados por expectativas y
potencialidades comunes.
c. En ese espectro, debe activarse el Consejo de Coordinación Intergubernamental
(CCI), resolviendo previamente algunos aspectos que pueden trabar su
desempeño, como son la confusa representación de los Gobiernos Municipales y
la calidad vinculante (obligatoria o no) de sus acuerdos. Esta cuestión es
fundamental porque el CCI se ha concebido precisamente como un mecanismo
idóneo para articular y consensuar estrategias de gestión y políticas de desarrollo
compartidas entre las tres instancias territoriales de Gobierno.
d. Ha habido un avance en las transferencias de funciones o atribuciones desde el
Gobierno Nacional (Ministerios Organismos Públicos Descentralizados,

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Programas Especiales) hacia los Gobiernos Regionales y Municipales. Sin
embargo, estás no se han acompañado de modo paralelo o, mejor aún, de
manera previa, con los recursos humanos, logísticos y financieros suficientes. El
resultado de esta discrepancia se patentiza en la inadecuación del ritmo y de la
calidad del gasto. Dos respuestas pueden atenderse frente a este fenómeno
perverso:
a) El reforzamiento sustantivo de los programas de capacitación aplicados a
los cuadros profesionales de Municipalidades y Gobiernos Regionales, en
materia de proyectos, presupuestos, planeamiento estratégico y gestión
gerencial,
b) Estabilidad laboral e incentivos para quienes muestren rendimientos visibles
en el desenvolvimiento de sus funciones.
e. Debiera resolverse la incongruencia entre el funcionamiento paralelo de las
Direcciones Sectoriales Regionales, que siguen enlazadas con la autoridad
Ministerial, y el desempeño de las Gerencias de los Gobiernos Regionales.
Mientras este paralelismo no se resuelva a favor de un solo comando (las
Gerencias respectivas de los Gobiernos Regionales), los programas, políticas y
proyectos seguirán amenazados por su incompetencia y se mantendrán
mecanismos burocráticos ineficientes y onerosos.
f. Es también pertinente resolver la permanencia de los Gobernadores o Tenientes
Gobernadores, considerando que, en términos orgánicos, se superponen o
conflictúan con el mandato de los Alcaldes y autoridades regionales; complicando
la gobernabilidadad en ambos espacios territoriales.
g. Deberían ser mucho más categóricas y explícitas las estrategias dedicadas a
reordenar económicamente el territorio. Siguen siendo frágiles y extremadamente

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h. parciales y desconectadas entre sí, en todos los estratos del Gobierno, las
políticas dedicadas a armar corredores o circuitos económicos sustentados en
redes viales y energéticas, en sistemas urbanos jerarquizados y en la gestión
integrada de cuencas. Esta debilidad atenta contra la construcción de espacios
amplios donde se generen economías de escala para atender con mayor
eficiencia el desenvolvimiento de cadenas productivas competitivas y los servicios
a cargo de las diferentes instancias territoriales del Gobierno.
Dentro de esta temática territorial, han sido débilmente tratados los agudos conflictos
sociales, culturales y ambientales provocados por un manejo irracional, abusivo y
depredatorio de los recursos naturales, especialmente de aquellos no renovables. El
desbosque masivo, la contaminación de las tierras y aguas por los relaves mineros
constituyen un riesgo grave que ni la práctica regulatoria del Estado ni la
normatividad han sido capaces de revertir. A este respecto, es cada vez más claro
que tendrá que ser el Estado envuelto por objetivos de desarrollo sostenible y de
respeto a los derechos de las mayorías, donde también se incluyen a las
Comunidades Nativas y Campesinas, el que tendrá que arbitrar equitativamente los
límites de las actividades extractivas cuando comienzan a amenazar la pulcritud del
ambiente, la supervivencia de grupos poblacionales y el mantenimiento de las
Reservas Naturales tanto como las Áreas de Amortiguamiento y los cursos de agua.
Es esencial reforzar los alcances del Plan Nacional de Regionalización, en el sentido
de que allí no se delimitarán Regiones formales, como entidades de gobierno con
sus respectivas autonomías políticas y administrativas. La opción planteada por la
Secretaría de Descentralización propone más bien escenarios territoriales
alternativos viables, definidos esencialmente por su predisposición para articular
vocaciones económicas, geográficas, culturales e institucionales; así como proyectos
de interés común. Se asume que la maduración real de estas vocaciones viabilizará
progresivamente la configuración de Regiones formales (macroregiones); evitando
así las frustraciones de los ejercicios regionalizadores anteriores; particularmente del
ocurrido en el Referendum de octubre del 2005.

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La existencia, en paralelo, de Juntas de Coordinación Interregionales, Regiones
Piloto, Mancomunidades Regionales, Mancomunidades Municipales y Gobiernos
Regionales – Departamentales, ha enriquecido el caudal de iniciativas de articulación
e integración de territorios. Sin embargo, son notorias las dificultades y conflictos que
surgen cuando se trata de definir el tratamiento funcional y presupuestario de
programas o proyectos en esa diversidad de formaciones institucionales, algunas de
las cuales carecen incluso de soportes legales. Pareciera ser pertinente, entonces, la
determinación de procedimientos y normas reguladoras para la designación de
unidades ejecutoras y programadoras en cada tipo de iniciativa; en base a Acuerdos
de Ejecución, bajo el patrocinio de la Secretaría de Descentralización y del Ministerio
de Economía y Finanzas.
Han sido significativos los impulsos orientados a concretar mecanismos de
participación popular y de vigilancia o transparencia ciudadana en lo referente a los
procesos de formulación, ejecución y monitoreo de los Planes de Desarrollo
Concertados y Presupuestos Participativos en las instancias Municipales y
Regionales – Departamentales. No obstante, es reconocible de manera directa o a
través de los Informes de la Defensoría del Pueblo y de la Mesa de Concertación
para la Lucha contra la Pobreza, que, en la práctica, estos mecanismos son, en un
alto porcentaje de los casos, insatisfactorios. Esta de situación se debe a que los
Talleres, las convocatorias y la normatividad son insuficientes o sesgados y a que
persevera una conducta de parte de la población que no es favorable a involucrarse
en debates colectivos aún si estos tocan temas que la afecta directamente.
La reforma del aparato fiscal y de las regulaciones mediante las cuales se consignan
recursos públicos para las instancias regionales – departamentales y locales o
municipales sigue teniendo un trato relativamente marginal, pese a que se trata de
un asunto crucial para los procesos de descentralización. En efecto, y a pesar de la
configuración de un Grupo o Mesa multi institucional para avanzar en la reforma

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fiscal con una óptica descentralista, se mantienen latentes una serie de
ambigüedades, inercias y deformaciones que tendrán que corregirse. Entre ellas:
a) la relativamente baja “carga tributaria” (alrededor del 13 – 15% del PIB)
para solventar el gasto público en las magnitudes que permitan responder a
las demandas críticas,
b) la distribución inequitativa o no priorizada de los montos recaudados, entre
los sectores e instancias territoriales de gobierno,
c) los criterios con los cuales se calculan los fondos derivados a los canon,
sobre canon y regalías; así como los Fideicomisos establecidos por algunas
empresas mineras y los Fondos de Solidaridad que también algunas
empresas Mineras han establecido de modo voluntario, y que por lo tanto son
muy volátiles, en reemplazo de un impuesto a las sobreganancias
empresariales, tal como fue originalmente concebido,
d) prácticas evasivas o elusivas para el pago de impuestos,
e) recarga en los impuestos indirectos (IGV) en vez de afianzar la captación
impositiva en la forma de impuestos directos.
9. CONCLUSIONES
 Regionalización es una forma de organización del Estado destinada a acercar
el Poder a todos los confines territoriales que lo conforman, logrando con ello
la integración de los Pueblos y su participación en la vida política y económica
del País.
 El Perú a lo largo de su historia ha tenido episodios de descentralización que
al poco tiempo fueron dejados de lado por falta de continuidad y visión futura.
 Toda descentralización en el Perú debe pasar por una reforma del Estado, ya
que si no es eficiente y capaz de organizarse para atender los requerimientos
de las regiones, no podrá esperar éxito, Esa reforma pasa por redefinir los
roles y responsabilidades del Gobierno Central y las regiones a fin de evitar
confrontaciones y disputas de poder.

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 La descentralización es el eje de la regionalización, pues le permite acceder a
una descentralización administrativa, política, económica y fiscal, los cuales
son herramientas de progreso para las regiones.
 Sin embargo se puede advertir que las mayores dificultas en el avance del
proceso están dadas por la subsistencia de funciones superpuestas entre los
ministerios y las autoridades regionales, así como un estrecho margen de
autonomía que el MEF concede para la elaboración de los presupuestos
regionales.
 Del mismo modo es evidente que hace falta una capacitación y adiestramiento
de profesionales y técnicos en las Regiones para un mejor uso del
presupuesto asignado, siendo frecuente que muchos recursos económicos se
quedan sin poder ser empleados durante el ejercicio del presupuesto por falta
de capacidad a la hora de plantear los proyectos de desarrollo que tanto
requieren las regiones.
10. BIBLIOGRAFIA
CONTRERAS, CARLOS “Centralismo y Descentralización en la Historia del Perú”
Revista del Instituto de Estudios Peruanos, Serie II No. 04, Lima 2000.
SAGASTEGUI FRANCISCO, PATRON PEPI, LINCH NICOLÁS Y HERNANDEZ
MAX, “Democracia y Buen Gobierno. Hacia la gobernalidad democrática en el Perú,
AGENDA, Lima 1996.
BREWER-CARIAS, ALLAN R. “Reflexiones sobre la descentralización política y el
Estado” Universidad Externado de Colombia, Santa Fé de Bogotá, 1996.
BLUME FORTINI ERNESTO. “La Descentralización en la Constitución del Perú
(Avances, retrocesos y reforma constitucional)”

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VÁSQUEZ BARQUERO, ANTONIO. “Desarrollo Económico Local y
Descentralización: Aproximación a un marco conceptual”. CEPAL/GTZ, Madrid 2000.
LIJPHART, AREND. “Modelos de democracia”. Editorial Ariel, Barcelona 2000
.
AMPUERO, ADA, “La Descentralización de los servicios de educación y salud en el
Perú: una mirada panorámica”. ESAN-USAID, Lima: 1999.
DANOS ORDOÑEZ, JORGE. “La Reforma Administrativa en el Perú”. En: Derecho y
Sociedad, Lima, Editorial Derecho y Sociedad, No 21, 2003.
FINOT, IVÁN. “Descentralización en América Latina: Teoría y Práctica”. Santiago de
Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social –
ILPES, 2001.
ASAMBLEA NACIONAL DE GOBIERNOS REGIONALES (ANGR) “Aportes de los
gobiernos regionales en el marco del proceso de descentralización (2006-2009)”
Sinco Editores SAC Lima 2010.
NEYRA GONZALES, “El desarrollo regional en el Perú” Editorial UCSM, Lima 2011.

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CAPITULO II
DESARROLLO NORMATIVO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION
La constitución de 1979 proponía que las regiones se constituyesen sobre la base de
áreas geo-económicas contiguas aprobadas por ley, a iniciativa del ejecutivo y del
pedido de las corporaciones departamentales de desarrollo. Esta propuesta fue
catalogada por los analistas como «verticalista»17
, por su forma de implementación.
Para la norma constitucional, las regiones son básicamente entes de ficción jurídica
que surgen y se mantienen en el tiempo, a partir de las creaciones artificiales de la
ley. Dicha ley debía ser elaborada por los expertos del ejecutivo con la gran
deficiencia de no recoger la opinión de los pobladores y de sus representantes
regionales.
Desde su planteamiento y discusión, la propuesta fue
tipificada como una clara imposición de uno de los
órganos del Estado (poder ejecutivo) en desmedro de los
objetivos perseguidos. Para una gran parte de la
oposición, existía el convencimiento que las regiones
debían ser entes geográficos, sociológicos e históricos
con caracteres afines; es decir, que las regiones debían
surgir como circunscripciones administrativas impulsadas
por la voluntad espontánea y persistente de los pueblos y
no por imposición del Estado.18
17 Verticalismo en el sentido de ausencia de participación de las personas o pueblos a quienes iba dirigida
el beneficio de la norma.
18 CHIRINOS SOTO ENRIQUE. “La nueva Constitución al alcance de todos”, Editorial Andina, Lima, 1980, pp.
318

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Aunque no se trató de una propuesta original, pues la tendencia era ya un clamor
político que supieron recoger las mayorías políticas de la Constituyente de aquel
entonces.
La Constitución de 1979 introdujo, a nivel de normativa constitucional, cambios
importantes e inéditos, dando paso a lo que Pedro Planas denomina el consenso por
la regionalización que abarcó desde 1979 hasta 1989.
Al respecto afirma que “La Asamblea Constituyente de 1979 tenía que poner término
a este sistemático centralismo, garantizando un nítido proceso de descentralización
mediante un conjunto de plazos y cronogramas insertos en la Constitución, que
inclusive instaban al gobierno constitucional a efectuar una inmediata convocatoria a
elecciones municipales.” 19
2. El Arq. Fernando Belaunde Terry (1980-1985): Los albores del proceso
descentralista.
Durante el gobierno de Fernando Belaúnde Terry, en
1984 se aprobó el Plan Nacional de Regionalización,
que fijó sus objetivos y metas en la descentralización
administrativa.
Tal vez uno de los importantes avances por
desarrollar los departamentos se dio durante el
segundo período de gobierno del arquitecto Belaunde
(1980-1985), con el restablecimiento de las
Corporaciones Departamentales de Desarrollo –
19 PLANAS SILVA, PEDRO. “La Descentralización en el Perú republicano (1821-1998)”. Auspiciado por la
Municipalidad Metropolitana de Lima. Stampa Gráfica S.A. Lima, 1998, pág. 559

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CORDES creadas durante el gobierno de Oscar R. Benavides (1963-1968), y que
fueron desactivas por la dictadura militar de Velasco Alvarado.
En el periodo de gobierno de Acción Popular se logró convertir a las CORDES en
organismo desconcentrados de desarrollo, con autonomía económica y de decisión
en los departamentos, lográndose importantes obras de alcance nacional,
departamental y local como de infraestructura vial, habitacional, educativa, social,
económica y productiva que hasta la fecha perduran. A nivel de las localidades más
deprimidas del país, se dio impulso de manera destacable al programa de
Cooperación Popular – COOPOP, creadas durante este gobierno, con participación
activa de la población local, dotando a los sectores más pobres de la infraestructura
básica y elemental.
3. El Primer Periodo de Alan García (1985-1990)
Durante el primer gobierno del presidente Alan García Pérez se promulga el 16
marzo de 1987 la Ley de Bases de la Regionalización Ley 2465020.
El marco legal de
entonces puso como límite la existencia de 12 regiones, lo que generó un problema
en la integración de los departamentos y provincias contiguas en ellas., la creación
de las regiones fue apurada por razones de cálculo político.
Muchas provincias y departamentos hicieron sentir su desacuerdo con la
conformación, por haber sido incluidos en una región junto con otros con quienes
jamás habían tenido contacto alguno. Tal fue el caso de la región de La Libertad-San
Martín donde el departamento de San Martín, a través de marchas y movilizaciones
bastante violentas, logró que se respete su autonomía departamental y también que
sea separado definitivamente de la región en que había sido colocada.
20 LEY DE BASES DE REGIONALIZACIÓN NO 24650 QUE FUE PUBLICADO EL 11 DE FEBRERO DE 1988.

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El 13 julio de 1989: Mediante la Resolución Suprema 132-89-PCM se convoca a
consulta popular en varias localidades del país, para que la población se pronuncie
sobre demarcación regional. El 19 julio de 1989 se aprueba el reglamento de la Ley
2507721,
sobre la primera elección de los representantes a asambleas regionales. El
12 noviembre del mismo año: Cinco de las once regiones creadas por ley eligieron a
sus autoridades (Grau, Amazonas, Ucayali, Arequipa y Moquegua-Tacna-Puno). El 8
abril de 1990: Se elige -coincidiendo con los comicios generales- a las autoridades
de las regiones Nororiental del Marañon; San Martín-La Libertad; Gran Chavín;
Andrés Avelino Cáceres; Los Libertadores-Wari; Inka.
Siguiendo el orden cronológico y en plena vigencia de la Constitución del 79,
mediante un referéndum realizado el 24 de febrero de 1991 (durante el gobierno de
Fujimori), la población del ex Departamento de San Martín decidió separarse de la
Región Víctor Raúl Haya de la Torre22 (San Martín –La Libertad), derogándose por
consiguiente la ley de creación.
4. El gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000)
El autogolpe dado por Fujimori en 1992 no solo significó
la disolución de los gobiernos regionales sino también la
liquidación de un sistema de planificación del desarrollo.
Este, a partir del Instituto o Nacional de Planificación
(INP), engarzaba los diversos sectores y las instancias
de los ámbitos nacional, regional y local. Este sistema
buscaba concordar y dar coherencia a las políticas de
desarrollo en sus diferentes ámbitos.
21 A TRAVÉS DEL DS 060-89-PCM
22 La región Víctor Raúl Haya de la Torre es la región que se creó durante la primera iniciativa de
regionalización en el año 1988 durante el gobierno del presidente Alan García Pérez y fue integrada por las
provincias de los departamentos de San Martín y La Libertad.

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Las funciones del INP fueron asumidas en parte por el Ministerio de Economía y
Finanzas y por el Ministerio de la Presidencia; posteriormente las asumió la
Presidencia del Consejo de Ministros. Desde entonces primó en el país una visión
centralista de desarrollo sectorial, en desmedro de una visión de desarrollo integral23.
El Ministerio de Economía y Finanzas privilegió el aspecto presupuestal, optando por
una política de asignación de recursos en función de las “urgencias” de la coyuntura
y de la disponibilidad presupuestal, sin obedecer a un plan nacional y regional que
planteara el desarrollo en el mediano y largo plazo.
El proceso de descentralización en cierne fue socavado en sus débiles cimientos por
el autócrata ex presidente Alberto Fujimori ya que durante el Gobierno central de ese
entonces se anuló anula las 11 regiones creadas en el Gobierno Aprista
reemplazándolas por los Consejos Transitorios de administración Regional (CTAR)
asumiendo las mismas funciones de los Gobiernos eliminados hasta que se elijan a
nuevas autoridades.
Con la creación del Ministerio de la Presidencia (MIPRE) en el año 1992, los
CTARES tomaron más poder debido a que este ministerio se convierte en el ente
coordinador con las regiones proporcionándoles más recursos. Según la constitución
aprobada en 1993, las autoridades de los CTARES debían ser elegidas en el año
1995. Esto no se dio por razones autoritarias y centralistas admitiendo más bien la
creación de 12 CTARES más de las 12 ya existentes. Vale decir que todos los
departamentos del Perú debían ser convertidos en regiones administradas por el
Poder Central.
El presidente Regional era elegido por el Presidente de la República y esta autoridad
acordaba con un Consejo de Coordinación conformada por los alcaldes provinciales.
23 No obstante, UGARTE UBILLA sostiene que “Esta Constitución confiere a los gobiernos subnacionales
autonomía política en los asuntos de su competencia, además de la autonomía económica y administrativa
Establecida en la anterior (CP79). Ésta es una diferencia notable porque limita la interferencia política
directa del Gobierno nacional”. Ver “El proceso de descentralización en el Perú” en Revista Diálogo Político
, pág. 97

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De este modo, se eliminaba al Gobierno Regional como el segundo nivel del
Gobierno dando cabida a un Estado centralista instalado en la macrocefálica Lima.
Con el autogolpe del 92 desaparecieron las instancias de coordinación del desarrollo
en el ámbito regional. Aunque algunos Consejos Transitorios de Administración
Regional (CTAR) mantuvieron la responsabilidad de la ejecución de algunos
proyectos sueltos realizados con fondos de la cooperación internacional, no
articularon una visión de conjunto24. Si bien algunos CTAR llegaron a elaborar planes
departamentales de desarrollo, estos se quedaron en el papel. 25
Por otra parte, no hubo los recursos requeridos para desarrollarlos, ya que estos
estaban en manos del gobierno central. Todo lo anterior ofreció un cuadro muy
semejante a la bíblica Torre de Babel. Al visitar las provincias hallamos una serie de
proyectos que, pese a proclamar su voluntad de desarrollar las regiones más pobres
del Perú, se expresan en lenguajes distintos y muestran una gran descoordinación
entre sí. Tal cosa dificulta que se articulen en un esquema de desarrollo regional
sostenible. Así, en una misma provincia pueden coincidir programas desarrollados
por diversas entidades públicas sin que exista entre ellos la coordinación necesaria
(FONCODES, PROMUDEH, PRONAA, INRENA, INADE, etc.
Al respecto, García Belaúnde26 nos dice: “La Constitución de 1993… también
consagró las regiones, pero lo hizo en el papel, sin autoridades, sin competencias,
sin órganos de dirección y sin recursos. Estuvieron pintadas en la pared, pues no
sirvieron para nada y jamás se instalaron. Más bien, a través del Ministerio de la
Presidencia, se inició un lento pero eficaz proceso de centralización del país, a tal
extremo que a los pocos meses todo dependía del poder Ejecutivo. Se llegó de esta
24 MARCOS JAIME, “El proceso de Regionalización en el Perú” Revista Nueva Sociedad no. 142, Marzo -
Abril 1996 , pág. 126
25 SANCHEZ HERNANI, ENRIQUE, “Planificación descentralizada del desarrollo” Documento de Trabajo
No. 05, Editorial Propuesta Ciudadana, Setiembre del 2003, pp. 17
26 GARCIA BELAUNDE, DOMINGO. Pág. 13 visto el 01 ABR 2012 en :
http://www.garciabelaunde.com/articulos/descentralizacionenelperuactual.pdf

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manera a un hipercentralismo, en dimensiones que jamás antes existieron. Fue,
pues, un retroceso notable”.
5. EL GOBIERNO DE TRANSICIÓN: VALENTÍN PANIAGUA.
Con el derrumbe del régimen de la autocracia se inició la transición a la democracia.
El Congreso nominó Presidente al Dr. Valentín Paniagua el que convocó y realizó
elecciones libres, en las que salió elegido el Presidente Alejandro Toledo, y se eligió
un Congreso unicameral de composición en distrito múltiple departamental, para un
período de cinco años, todo ello vigente todavía en la Constitución de 1993.
Durante el Gobierno de Transición de Valentín
Paniagua se logró un cambio positivo: se inició
un proceso de elaboración de planes
concertados de desarrollo que deberían servir de
base para la elaboración de los presupuestos
participativos. Este proceso fue coordinado por
los Consejos Transitorios de Administración
Regional (CTAR) y las mesas departamentales
de lucha contra la pobreza, y significó un
importante avance, pues consiguió lo siguiente:
Generó una discusión pública y participativa sobre las estrategias y prioridades del
desarrollo.
Logró identificar, a través de diversos talleres distritales, provinciales y
departamentales, un cuadro de necesidades. También se recogió la percepción de la
población sobre los principales problemas que enfrenta implicó un ejercicio de
asignación de los recursos con criterio de equidad.

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Cabe reconocer que el sistema de planificación de los años noventa mostraba ciertas
señas de obsolescencia y burocratismo, mostrando rasgos fuertemente estatistas.
Frente a ello, sin embargo, lo adecuado hubiera sido actualizar la metodología de
planificación en lugar de liquidarla.
Sin embargo, y no obstante la finalidad transitoria del gobierno del Dr. Paniagua. Se
pudo notar una decidida vocación por sentar las bases legales que reencaminaran el
avance del proceso regionalizador.
6. El Gobierno de Alejandro Toledo
Con fecha 6 de marzo de 2002, se sancionó la Ley 2768027 que modificó el título
sobre la descentralización de la Constitución vigente de 1993, modificándolo
sustancialmente, e introduciendo, esta vez, un modelo regional más definido (esta
modificación, por ser poco conocida, se inserta como anexo). En síntesis, esta
modificación constitucional ha afinado el modelo municipal, restaurando algunas de
las facultades que la dictadura de Fujimori había cercenado, y precisando las
regiones, que antes existían sólo en el papel.
El nuevo contexto plantea una situación diferente en cuanto a la formulación de los
planes de desarrollo concertados, por los siguientes motivos:
• Se cuenta con nuevas autoridades regionales democráticamente elegidas,
con una legitimidad que no tenían los CTAR. Las regiones asumen, de
acuerdo con la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley Nº 27867), la
misión de promover el desarrollo regional.
27 Ley de Reforma Constitucional del capítulo XIV del título IV, sobre descentralización.

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• En reemplazo de las mesas de lucha contra la pobreza se crearon los
Consejos de Coordinación Regional, con participación de los alcaldes
provinciales y distritales y de las organizaciones de la sociedad civil.
Es indudable que los anteriores planes departamentales concertados son un insumo
importante para la elaboración de los nuevos. Ellos contienen la información básica
de los departamentos y las propuestas generales para el desarrollo regional. Pero
también muestran ciertos límites y requieren ser readecuados a la luz del nuevo
escenario regional.
Allí se proponen grandes objetivos y metas, sin especificar cómo lograrlas y sin
definir prioridades que permitan puntualizar cuáles son los primeros pasos a seguir.
Encontramos en ellos una yuxtaposición de grandes lineamientos, con una sumatoria
de pequeños proyectos. Se evidencia, por tanto, la falta de propuestas intermedias
que articulen ambas dimensiones.
Revisando, por ejemplo, las propuestas de políticas sociales, encontramos en gran
parte de los planes de desarrollo la apuesta por un panorama ideal, proyectándose
una educación óptima en todos los niveles (básica, primaria, secundaria, técnica y
superior), que abarca tanto los aspectos de infraestructura como los de estructura
curricular. En un contexto de recursos restringidos, no se especifica cuál es el orden
de prioridades ni tampoco los pasos concretos para lograr estos objetivos. Algo
similar sucede en el tema de la salud y en los demás ámbitos.
De igual modo, en los planes concertados previos encontramos solo raramente un
diagnóstico específico sobre los problemas que se enfrentan en la gestión del
desarrollo como: la capacidad de gerenciar el desarrollo por parte del gobierno
regional y los gobiernos locales, el porcentaje de recursos se destina a la inversión,
el nivel de formación de los funcionarios y empleados, el grado de eficiencia en la
prestación de servicios etc.

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En noviembre del 2001 se inicia la discusión de la Reforma Constitucional del
Capítulo XIV referida al proceso de Descentralización. El 22 de julio del 2002 se
concerta con los partidos políticos y representantes de la sociedad un ambicioso
conjunto de políticas nacionales de largo plazo denominado “Acuerdo Nacional”,
donde la descentralización ocupa un lugar preeminente. En marzo del 2002 se
convoca a elecciones para elegir a los Presidentes Regionales junto con los alcaldes.
El 20 julio del 2002 se aprueba la Ley de Bases de la Descentralización Nº 27783. En
setiembre del 2002 se conforma el Consejo Nacional de Descentralización (CND).En
noviembre del 2002 se eligen Presidentes Regionales junto con los alcaldes para el
periodo 2003-2006.
A. Ley de Bases de la Descentralización.
En julio del año 2002 se promulgó la Ley
de Bases de la Descentralización (El
Peruano 2002, Ley 27783) que, además
de finalidad, principios y objetivos
políticos, económicos, administrativos,
sociales y ambientales define aspectos
como territorio, gobierno, jurisdicción,
autonomías, normatividad y
procedimientos. Asimismo, establece
competencias de los gobiernos
regionales y locales como también las
reglas, mecanismos y procedimientos
para la conducción y ejecución del proceso de descentralización y crea el Consejo
Nacional de Descentralización con la responsabilidad y los recursos para impulsar la
descentralización y se encarga de diseñar instrumentos complementarios para la

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creación de los gobiernos regionales en el siguiente proceso electoral, previsto para
noviembre de ese año.28
B. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
Se promulga el día anterior a la elección de los veinticinco presidentes regionales y
de los alcaldes provinciales y distritales. La Ley 27867 (El Peruano, 2002), con base
en la antes citada, establece principios rectores de la gestión regional, sus
competencias generales y específicas, la organización, recursos, atribuciones,
procedimientos, regímenes y funciones. Además regula el proceso de transferencia
de los activos y pasivos de los Consejos Transitorios de Administraciones Regionales
(CTAR), que durante diez años fueron entidades regionales subordinadas al poder
político nacional.
c. Ley de Incentivos para la Creación de Regiones
Esta Ley (El Peruano, 2002, Ley 28274) tuvo por objeto promover la integración
territorial, política y administrativa de los actuales departamentos para crear
competitividad regional. Los incentivos consideraban aspectos financieros y
tributarios, fundamentalmente. Las iniciativas podían ser promovidas por los
presidentes regionales, los partidos políticos o los vecinos.
Se dejó al margen de la promoción y de las juntas de coordinación a los alcaldes.
Las iniciativas debían ser expresadas en un expediente técnico que evaluara el CND
para convocar a un referéndum y constituirse como tal. El resultado de la consulta
fue adverso y subsisten los actuales departamentos, que son sedes de gobiernos
regionales, pero no se crearon regiones como ámbitos jurisdiccionales.
7. ALAN GARCÍA: SEGUNDO PERÍODO
El gobierno de Alan García se inauguró con un discurso de compromiso explícito con
la reforma descentralista. En su primer Mensaje a la Nación anunció que gobernaría
28 UBILLA ALVARO, OP. CIT. PÀG. 78

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conjuntamente con las autoridades regionales y locales. En octubre de 2006, en la
presentación de las 20 medidas para relanzarla, buscó proyectar una imagen
comprometida con el proceso. Al igual que en muchos otros aspectos de la gestión
del gobierno, los hechos han estado muy distantes de las palabras y ninguna política
se ha orientado a resolver los problemas que han limitado la descentralización.
El anuncio de transferir el ciento por ciento de las funciones de la manera más rápida
posible se ha reducido a un procedimiento burocrático que no modifica la estructura
del poder. Se han creado programas paralelos en los ministerios que duplican las
funciones supuestamente transferidas; se carece del cálculo de costos de las
funciones compartidas y exclusivas de los gobiernos regionales que sustente
técnicamente la transferencia de los recursos; y también falta una visión integradora
de la transferencia que permita a los gobiernos regionales formular políticas y
estrategias regionales de desarrollo.
El incremento de los recursos para los gobiernos regionales y locales proviene del
canon, las regalías y el FONCOMÚN, que son políticas aprobadas antes de 2006 y
que hoy, en un escenario de crisis, se verán seriamente afectadas. Ejemplos
concretos de esta situación son los siguientes: el estancamiento de la
descentralización de los recursos públicos en los mismos niveles porcentuales que al
inicio del gobierno; el férreo control de la burocracia del MEF sobre la formulación y
gestión del presupuesto nacional, lo que afecta la autonomía de los gobiernos
regionales y locales; la negativa del MEF para trabajar seriamente una propuesta de
descentralización fiscal, que incumple así acuerdos tomados con el presidente Alan
García. Éstos son indicadores claros de que en este aspecto persiste el centralismo
de una tecnocracia que se impone por encima de las autoridades elegidas e incluso
de las leyes. Con la crisis económica, estas circunstancias se han hecho más
evidentes, ya que la estrategia del gobierno pasa por incrementar aún más el control
de los recursos. 29
29 BOLÍVAR OCAMPO, ALBERTO. “La Importancia de la Geopolítica y Geoestrategia en los planes de
desarrollo”, visto el 01 abr 2012 en CEPLAN.GOB.PE

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El discurso a favor de la regionalización terminó en el incumplimiento del compromiso
presidencial de apoyar a las Juntas de Coordinación Interregional (JCI) y del anuncio
de las denominadas regiones piloto, las cuales hasta el día de hoy carecen de
sustento normativo y del apoyo necesario para dotarse de contenido y capacidad
operativa, a pesar de la buena disposición de varios presidentes regionales.
La resistencia del gobierno a conformar el Consejo de Coordinación
Intergubernamental, definido en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, es una clara
muestra de que se carece, en las altas esferas del poder, de la voluntad efectiva para
generar marcos institucionales vinculantes sobre la conducción del proceso de
descentralización. Son positivas las reuniones que promueve la Presidencia del
Consejo de Ministros y la Secretaría de Descentralización con la ANGR, AMPE y
REMURPE, así como la apertura al diálogo de algunos ministerios como Salud,
Agricultura y el MIMDES. Pero es evidente que no estamos ante una política del
Presidente y del partido de gobierno.
Las campañas sistemáticas del APRA y de una buena parte de la clase política
contra los mecanismos de participación y concertación ciudadana buscan
contraponer la democracia representativa a la participativa en regiones y localidades.
El objetivo es generar condiciones favorables para suprimir los mecanismos de
concertación de la gestión pública con los principales actores sociales y políticos. El
argumento es que son una traba para la eficiencia en la gestión de los recursos. No
cabe duda de la necesidad de hacer cambios en estos mecanismos, pero no hay
sustento alguno para señalar que afectan la capacidad de gestión de los gobiernos
regionales y locales. Los desempeños muy buenos de algunas autoridades que
promueven la concertación demuestran categóricamente que se trata de un
argumento falaz que busca bloquear toda posibilidad de que la sociedad organizada
tenga un rol activo en la gestión pública.

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45
El gobierno del APRA apuesta a seguir concentrando las decisiones políticas y la
asignación de los recursos. El resultado de esta estrategia, que cuenta con el apoyo
de un amplio sector de la clase política y de los grupos de poder económico, es el
estancamiento del proceso.
7. CONCLUSIONES:
 A partir del gobierno de Valentín Paniagua, se puede observar una sostenida
voluntad de llevar a cabo el proceso de regionalización en el Perú, sobre todo
después de la firma del Acuerdo Nacional, lo que ha permitido incluir como
política de Estado la descentralización del país en beneficio de las regiones.
 La Constitución del 79, planteaba una integración territorial en base a criterios
geoeconómicos dirigida por el propio Estado, en base a criterios sociológicos
e históricos, que, sin embargo, al no contar con la participación real de los
propios habitantes de las regiones, no llegó a implementarse.
 Durante el primer Gobierno de Alan García , se quiso imponer la conformación
de macro-regiones sin tener en cuenta la opinión de los pobladores, así por
ejemplo fracasó el intento de unir a la Libertad con Amazonas, poco tiempo
después de su conformación vía Decreto Supremo. Eso demuestra que en
materia de regionalización hay que ser sumamente democráticos.
 En el gobierno de Fujimori, se pudo observar un retroceso en el avance de las
descentralización, al punto de dejar en manos de las CTAR (Comité
Transitorio de Administración Regional) a las regiones, confirmado de esta
manera su proyecto centralista y autoritario.

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8. BIBLIOGRAFIA UTILIZADA
CHIRINOS SOTO ENRIQUE. “La nueva Constitución al alcance de todos”, Editorial
Andina, Lima, 1980.
PLANAS SILVA, PEDRO. “La Descentralización en el Perú Republicano (1821-
1998)”. Auspiciado por la Municipalidad Metropolitana de Lima. Stampa Gráfica S.A.
Lima, 1998,
UGARTE UBILLA “El proceso de descentralización en el Perú” en Revista Diálogo
Político, Lima 2005.
MARCOS JAIME, “El proceso de regionalización en el Perú” Revista Nueva
Sociedad No. 142, Marzo -Abril 1996 , pág. 126
SANCHEZ HERNANI, ENRIQUE, “Planificación descentralizada del desarrollo”
Documento de Trabajo No. 05, Editorial Propuesta Ciudadana, Setiembre del 2003.
GARCIA BELAUNDE, DOMINGO. Pág. 13 visto el 01 ABR 2012 en:
http://www.garciabelaunde.com/articulos/DescentralizacionEnElPeruActual.pdf
BOLÍVAR OCAMPO, ALBERTO. “La importancia de la Geopolítica y Geoestrategia
en los Planes de Desarrollo”, visto el 01 ABR 2012 en CEPLAN.GOB.PE

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CAPITULO III
DESARROLLO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN – LEY Nº 27783.
1. SITUACIÓN ACTUAL DEL PROCESO
a. ANTECEDENTES30
Los principales momentos por los que pasa la descentralización son:
 2002: Luego de aprobarse la Ley de Bases (Ley Nº 27783), se aprobó la Ley
de Demarcación y Organización Territorial y la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales.
 2003: Se aprobó la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley Marco del
Presupuesto Participativo, y se inició la transferencia de responsabilidades del
gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales.
 2004: Se caracterizó por la aprobación de la Ley y Reglamento del Sistema de
Acreditación, la Ley y Reglamento de Incentivos para la Integración y
Conformación de Regiones y la Ley de Descentralización Fiscal.
Adicionalmente, se continuó con el proceso de transferencia de
responsabilidades y se universalizó la formulación del presupuesto
participativo.
 2005: Lo más relevante fue el referéndum para la conformación de regiones,
en que el 69% de los electores votó por el “NO”, ninguna región se conformó y
sólo en el departamento de Arequipa se obtuvo una votación mayor al 50%
más uno.
 2006: Fue un año marcado por las elecciones generales a inicios de año y las
elecciones regionales y locales en el mes de noviembre, que tuvo avances
30CONGRESO DE LA REPÚBLICA: EVALUACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN, PERIODO
LEGISLATIVO 2007- 2008.

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muy limitados en el proceso de descentralización. Lo más destacable fue el
“Shock de Descentralización” que consistió en el anuncio por el nuevo
gobierno de 20 medidas descentralistas en el mes de octubre, de las cuales la
mayor parte se refirieron a acelerar la transferencia de funciones y activos del
gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales.
El Congreso, por su parte, aprobó la eliminación de las prefecturas y
subprefecturas, y estableció que corresponde a los Presidentes Regionales
designar y cesar a los directores regionales y que las direcciones regionales
dependen de los gobiernos regionales.
 2007: El Poder Ejecutivo se centró en la implementación de las 20 medidas
descentralistas y en optimizar el funcionamiento de los sistemas
administrativos –en especial el Sistema Nacional de Inversión Pública y el de
Adquisiciones y Contrataciones-. Por su parte, el Congreso aprobó, a inicios
de año, normas para promover la fusión de municipios distritales y su
asociación en mancomunidades, y para establecer la separación de poderes
entre el Ejecutivo del Gobierno Regional y su Consejo, y posteriormente la
nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
 2008 31
: En este año hubieron avances relevantes en algunas
dimensiones del proceso de descentralización, tales como: la culminación de
la transferencia formal de funciones a los gobiernos regionales, la
institucionalización del instructivo de presupuesto participativo multianual, la
creación e instalación del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico –
CEPLAN y la instalación del Consejo de Coordinación Intergubernamental –
CCI.
31USAID: PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN 2008 BALANCE Y RECOMENDACIONES.
(www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0140891001246981172.pdf)

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 2009 32
En este año se constituyó legalmente la Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales – ANGR, adoptando la forma de asociación civil sin
fines de lucro y agrupando actualmente a 24 gobiernos regionales. Se
transfirió el 95% de las funciones sectoriales a los gobiernos regionales.
Este año que estuvo marcado por la crisis financiera internacional, la misma
que tuvo impacto negativo en nuestro país, lo que originó que el Poder
Ejecutivo diseñara e implementara el Plan de Estímulo Económico cuyo
principal objetivo fue mantener el crecimiento económico y tasas estables de
empleo; incrementando la asignación de recursos fiscales a los gobiernos
descentralizados para la mejora de sus proyectos de inversión en
infraestructura, así como para dar continuidad a las obras no ejecutadas en el
año 2008. Esta medida fue duramente criticada por la Asociación de
Municipalidades del Perú (AMPE) y la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR).
En el último trimestre del año 2009 se avanzó en la aprobación del
Reglamento del funcionamiento del Consejo de Coordinación
Intergubernamental; sin embargo quedó en el tintero la aprobación del
Reglamento de la Ley de Mancomunidad Municipal.
 2010 33
: Hubo la tercera elección de autoridades regionales y autoridades
locales; las Comisiones Intergubernamentales inician la definición de
elementos del rol rector que deben cumplir los sectores en la gestión
descentralizada; se inició la transferencia administrativa del Programa de
Complementación Alimentaria –PCA a municipios distritales y del proceso de
transferencia de las Sociedades de Beneficencia Pública a las
municipalidades provinciales, y se elabora la Matriz de delimitación de
32USAID: PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN 2009 Balance y Agenda Crítica.
(http://www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0920469001274477126.pdf)
33 USAID: PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN A JULIO 2011. Resumen Ejecutivo.
(http://www.prodescentralizacion.org.pe/downloads/documentos/0669179001326750960.pdf)

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competencias y distribución de funciones del Ministerio de Trabajo y
Promoción del Empleo.
 2011 4
: Ya se han transferido el 90.3% de las funciones sectoriales a los
gobiernos regionales y la Municipalidad de Lima Metropolitana; la Ley Anual
del Presupuesto Público para el año fiscal 2011 ha detenido el Plan Piloto de
Municipalización de la Gestión Educativa hasta que sea auditada por una
entidad independiente; se elaboró la Matriz de delimitación de competencias y
distribución de funciones del MTC y el MINDES; once (11) ministerios con
competencias compartidas han conformado comisiones intergubernamentales,
sólo falta constituir la del Ministerio de Cultura. Estas comisiones vienen
trabajando sus lineamientos de gestión descentralizada, destacándose las
correspondientes a MTPE, MINDES y SALUD; y siete (7) LOF de ministerios
con competencias compartidas fueron aprobadas, y tres (3) LOF de los
ministerios con competencias exclusivas.
2. ÁMBITOS DE DESCENTRALIZACIÓN CLAVES PARA LA ETAPA QUE INICIÓ
EN JULIO DEL 20114
.
La descentralización del poder y, por consiguiente de la gestión estatal es
considerada como una política de reforma del Estado que se orienta a alcanzar fines
específicos ligados al desarrollo y bienestar de las personas, así como a la eficiencia
en la gestión del territorio.
La descentralización se implementa a través de un proceso de mediano y largo
plazo, dentro del cual se va transfiriendo responsabilidades, recursos y mayores
niveles de autonomía a los gobiernos descentralizados que administran, prestan
servicios y gobiernan a una determinada circunscripción territorial.
La descentralización en el Perú viene atravesando tres (3) etapas: la primera etapa
(2002 – 2006) se caracterizó por la aprobación del marco legal inicial, la elección e
instalación de los gobiernos regionales, el arranque de la reforma con el avance de la

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transferencia de competencias y funciones a los gobiernos regionales en el marco de
un sistema de acreditación; así como, el frustrado proceso de integración de
regiones. Los resultados del referéndum del 2005 marcaron el cierre de esta primera
etapa, debido a que se produjo un estado de agotamiento en los diversos actores del
proceso, particularmente en la entidad encargada de su conducción política, el CND.
La segunda etapa (2006 – 2011) se caracterizó por la reorientación de la estrategia
descentralista, el reemplazo del CND por la Secretaría de Descentralización en el
ámbito de la PCM, la aceleración del proceso de transferencia de funciones, la
aparición de nudos críticos del proceso que demandan nuevas reformas, la
consolidación relativa de los gobiernos regionales y el surgimientos de nuevos
actores en la escena regional y municipal (Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales –ANGR, mancomunidades municipales, Juntas de Coordinación
Intergubernamental –JCI, entre otros). Se adoptó el denominado “Shock
Descentralizador” en el 2006 y la reorientación del proceso que trajo consigo la
urgencia de revisar la política de descentralización fiscal originalmente diseñada.
A julio 2011, se abre paso en una tercera etapa del proceso, cuyo inicio coincide con
la finalización de la transferencia administrativa de funciones, programas y proyectos
a los gobiernos regionales y locales.
Para esta etapa, los ámbitos de la descentralización identificados como claves son
los siguientes:
1. Reforma institucional para una gestión descentralizada.
2. Conducción del proceso, articulación y coordinación para la gestión
descentralizada.
3. Fortalecimiento de capacidades para la gestión descentralizada.
4. Financiamiento para la gestión descentralizada y descentralización fiscal.
5. Regionalización y ordenamiento territorial.
6. Democracia representativa y participación ciudadana.
7. Desarrollo económico descentralizado.

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8. Igualdad de género en la agenda de la descentralización.
9. Descentralización y gestión de los conflictos sociales.
3. EVALUACIÓN DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN 34
a. INTRODUCCIÓN
¿Quiénes estuvieron a cargo de la Descentralización?; ¿Cuántas funciones han sido
transferidas tanto a los gobiernos regionales como locales?; ¿Cuál ha sido la
ejecución presupuestal en los tres niveles de gobierno en los último años?; ¿Ha
funcionado la estrategia de descentralización?; ¿Cuáles son los principios
interpretativos del Tribunal Constitucional en materia de Descentralización?; son los
temas que se desarrollarán en este punto en cual evaluaremos el avance del proceso
de descentralización.
b. COMPETENCIAS ASIGNADAS Y PROCESO DE TRANSFERENCIA.
A través de la reforma constitucional acerca de la descentralización, se efectuó la
asignación de competencias tanto para el nivel de gobierno regional como para el de
gobierno local, las leyes orgánicas de Bases de la Descentralización, de Gobiernos
Regionales y de Municipalidades desarrollaron la asignación de competencias y son
extensas en el señalamiento de las funciones que deben ser entregadas por el
gobierno nacional.
Primero el Consejo Nacional de Descentralización –CND hasta 2006, y luego la
Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros –PCM,
implementaron planes anuales de transferencias de funciones, y junto con ellas
fondos, programas, proyectos, empresas, activos y organismos.
Según el informe de la PCM 2010 – 2011, el balance del proceso de transferencias
de funciones es el siguiente:
34 CONGRESO DE LA REPÚBLICA, COMISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN, REGIONALIZACIÓN, GOBIERNOS
LOCALES Y MODERNIZACIÓN DEL ESTADO. INFORME ANUAL PERIODO LEGISLATIVO 2010 – 2011.

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 Gobiernos Regionales: del total de 4,810 funciones (185 funciones
señaladas en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales –LOGR,
multiplicadas por 26 gobiernos regionales) a transferir, se ha entregado
4,342 funciones (90.3%), estando pendientes 468.
 Gobiernos Locales: desde 2003 las transferencias se han focalizado en
determinados fondos, programas, proyectos y activos, entre los que
destaca el Programa de Complementación Alimentaria; y las experiencias
piloto en materia de municipalización de la educación (35 municipalidades
distritales de 144 programadas) y de transferencia de la gestión de la
atención primaria de la salud (40 pilotos distritales de 100 programados).
c. RECURSOS Y DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
El seguimiento presupuestal permite apreciar los problemas y desafíos en materia de
recursos y financiamiento. Un buen indicador del comportamiento presupuestal es la
ejecución de la inversión pública por niveles del gobierno, siendo una variable de
política y expresión de gestión pública.
En el siguiente cuadro se puede apreciar lo siguiente:
 La inversión pública ha crecido significativamente para los tres niveles de
gobierno. Si se considera el total (se denomina “gobierno general” a la
suma de los tres) casi se ha triplicado.
 En el periodo, la responsabilidad de ejecución se ha estabilizado en torno a
la siguiente proporción aproximada: 1/5 en gobiernos regionales; 2/5 en
gobiernos locales y 2/5 en gobierno nacional.
 El grado de ejecución también es creciente; de menos del 50% en 2007
para los gobiernos subnacionales, para 2010 el grado de ejecución es del

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orden del 60% para los gobiernos regionales y de 72% para los gobiernos
locales.
Pese a que esto ofrece una perspectiva ciertamente positiva de capacidad de gestión
de recursos públicos en el nivel subnacional; es decir, avances en términos de
eficacia; siguen siendo materia de análisis la eficiencia, la calidad y contribución a la
equidad territorial de las mencionadas inversiones, cuestión frente a la cual será
posible una aproximación más certera en la medida que la lógica de resultados esté
crecientemente presente en la gestión presupuestaria.
Cuadro Nº 1
Ejecución de Inversiones por niveles de Gobierno
(millones de soles – montos devengados)
2007 2008 2009 2010
G. Nacional 3,363 3,582 6,066 8,329
G. Locales 2,643 7,122 9,031 9,836
G. Regionales 2,094 2,741 3,894 4,900
Total 8,100 13,445 18,991 23,065
Composición Porcentual (%)
G. Nacional 41.5% 26.6% 31.9% 36.1%
G. Locales 32.6% 53.0% 47.6% 42.6%
G. Regionales 25.9% 20.4% 20.5% 21.2%
Total 100.0% 100.0% 100.0% 100.0%
Tasa de Crecimiento (%)
G. Nacional 6.5% 69.3% 37.3%
G. Locales 169.5% 26.8% 8.9%
G. Regionales 30.9% 42.1% 25.8%
Total 66.0% 41.2% 21.5%
Grado de Ejecución (% Devengado / PIM)
G. Nacional 64.1% 53.7% 80.2% 81.2%
G. Locales 42.6% 55.2% 58.3% 72.7%
G. Regionales 49.9% 48.5% 54.6% 60.8%
Total 51.7% 53.3% 62.9% 72.4%
Fuente: Consulta amigable (mensual) Mayo 23 – Solo Proyectos – SIAF- MEF

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d. ESTRATEGIA PARA LA REGIONALIZACIÓN
El proceso de regionalización se inició con la elección de gobiernos regionales en los
actuales departamentos y en el Callao; siendo el objetivo la creación de regiones
sobre la base de “áreas contiguas integradas” histórica, cultural, administrativa y
económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles.
El mandato constitucional señala que mientras dure el proceso de integración, dos o
más gobiernos regionales podrán crear mecanismos de coordinación entre sí, que
serían determinados por ley.
Casi diez años después de la reforma constitucional es un convencimiento general
que la elección inmediata de gobiernos regionales constituyó un pie “forzado”, cuyas
consecuencias no se previeron, pues abonó una cierta independización de los
procesos de descentralización y regionalización y que con la recepción de funciones
y recursos se consolidara una lógica departamental; por lo cual el funcionamiento de
gobiernos regionales en los actuales departamentos no necesariamente ha
constituido el inicio del proceso de conformación de regiones conforme esperaba la
Constitución, sino que, por el contrario, se ha convertido en cierto sentido en un
obstáculo.
4. LEGALIDAD CONSTITUCIONAL Y DESCENTRALIZACIÓN
El Tribunal Constitucional ha desarrollado en la parte de fundamentos de sus
sentencias, principios en apoyo de la interpretación de los textos constitucionales y
que están vinculados al proceso de organización del Estado. Estos principios son:
a) Unidad
Según el artículo 43º de la Constitución, el Estado peruano es unitario y
autónomo, lo que significa que tenemos un Estado en el cual los gobiernos
regionales y locales no sólo tienen autonomía administrativa y económica, sino
también política.

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Esta autonomía política se sustenta, por un lado, en la elección de sus
órganos de sufragio, y por otro lado, en la capacidad de dictar normas con
rango de ley. (STC 00024-2006-AI; 5).
b) Competencia
Las competencias están distribuidas entre órganos nacionales, regionales y
locales, según lo establece la Constitución (artículo 192º para los gobiernos
regionales; y artículo 195º para los gobiernos locales), sin embargo, esta
enumeración no es cerrada, ya que se delega en la ley la posibilidad de
establecer otras competencias inherentes a su función.
Dependiendo de la materia de que se trate, competencias y funciones se fijan
en otras leyes nacionales. Ordenanzas regionales y municipales no están
jerárquicamente subordinadas a las leyes nacionales, para explicar su relación
con éstas se debe recurrir al principio de competencia, es decir, si se
corresponden con las atribuciones y facultades que les han sido entregadas.
Este principio es desarrollado en la STC 0024-2006-AI; 6B.
c) Cooperación y lealtad constitucional
La lealtad constitucional impone a cada sujeto institucional el deber de
ejercitar sus propias competencias. (STC 00013-2003-AI; 6B).
Los Gobiernos Regionales tienen el deber de observar el principio de
cooperación y lealtad constitucional nacional; no pudiendo, con sus actos
normativos, afectar fines estatales o contradecir intereses nacionales. (STC
0024-2007-AI; 29).
También deben abstenerse de realizar toda medida que pueda comprometer o
poner en peligro el cumplimiento de los fines constitucionalmente asignado a
tales instancias de poder estatal y vecinal. (cfr. 20 y 21-2005-PI; 42).

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Al Gobierno Nacional le asiste el deber de colaborar y cooperar con los
Gobiernos Regionales –lealtad constitucional regional. (STC 0024-2007-AI;
29).
Este principio opera como una garantía institucional, asegurando que el
proceso de descentralización no degenere en uno de desintegración en el que
los gobiernos regionales puedan confundir el principio de autonomía con los
de autarquía o soberanía interna. (cfr. 20 y 21-2205-PI; 44).
d) Subsidiaridad, selectividad y eficacia
En sentido vertical, está referido a la relación existente entre un ordenamiento
mayor –que puede ser una organización nacional o central- y un ordenamiento
menor –que puede ser las organizaciones locales o regionales-, según la cual
el primero de ellos solo puede intervenir en los ámbitos que no son de
competencia del ordenamiento menor. (STC 00013-2003-AI; 13); (STC 0001-
2004-CC; 4).
Este principio tiene como contrapartida, el principio de selectividad y eficacia,
pues para determinar al órgano encargado de asumir una competencia
concreta, es necesario realizar una proyección de la capacidad de gestión
efectiva, determinada en función de criterios técnicos y objetivos. (STC 0001-
2004-CC; 4).
e) Taxatividad y cláusula de residualidad
Los gobiernos regionales no tienen más competencias que aquellas que la
Constitución y las leyes orgánicas le hayan concedido; de modo que aquellas
que no le hubiesen sido conferidas, corresponden al Gobierno Nacional. (cfr.
20 y 21-2005-PI; 49 y STC 00024-2006-AI; 6).

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